Sentencia A. 2998/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2998/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2998 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4892

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera.

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La Caja de Compensación Familiar Compensar – Compensar EPS (en adelante, Compensar EPS) interpuso demanda jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES, la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Consorcio Sistema de Administración y Pago SAYP 2011 (en adelante, las demandadas). Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i) “[…]se declare la obligación solidaria que surge a cargo de las entidades demandadas en relación con el pago de cada uno de los recobros [que] reflejan las prestaciones asistenciales que tuvo que asumir [Compensar EPS] frente [a] los servicios de salud prestados en razón a fallos de tutela o decisiones del Comité Técnico Científico”[1]; y (ii) “[q]ue como consecuencia del anterior pronunciamiento, se condene solidariamente [a las demandadas] a pagar los recobros adeudados que ascienden a la suma de […] $ 4.013.094.487 […] o el monto que resulte probado” y los intereses moratorios[2].

 

2.                 Mediante auto A2020-0014444 del 18 de junio de 2020[3], la superintendencia resolvió, entre otras: (i) admitir la demanda y (ii) correr traslado de la misma con el fin de que las demandadas ejercieran su derecho de contradicción y defensa. Luego, a través del auto A2021-002282 del 29 de julio de 2021[4], el ente administrativo admitió la solicitud de llamamiento en garantía respecto de la sociedad Chumm Seguros Colombia S.A. Por medio del auto A2022-002360 del 1 de septiembre de 2022[5], la superintendencia (i) declaró  “[…] la falta de jurisdicción y competencia […]” y (ii) ordenó remitir el expediente a los juzgados Administrativos de Bogotá D.C. (reparto). Argumentó que, de conformidad con lo manifestado por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021, “[…] el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativo […]”. Resaltó que, la controversia “[…] no corresponde a las previstas en el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), en la media en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no involucran a afiliado, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores”[6]. Lo anterior, de conformidad con los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS.

 

3.                 Por reparto[7], el proceso correspondió al Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, el cual, mediante auto del 10 de octubre de 2023[8], dispuso (i) declarar la falta de jurisdicción, (ii) provocar conflicto negativo de jurisdicciones entre ese despacho y la Superintendencia Nacional de Salud, y (iii) remitir las diligencias a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto[9]. Argumentó que “[…] el análisis de la falta de jurisdicción y competencia debe ser acorde con el momento en que fue formulada la demanda, y no aplicar de manera retroactiva los cambios en esta materia, desconociendo el principio de perpetuatio jurisdictionis y el acceso a la administración de justicia de quien ventiló sus pretensiones ante la jurisdicción que para ese momento debía conocer de la causa”. En tal medida, la actora formuló la demanda ante “la Superintendencia Nacional de Salud [, que] tenía plena jurisdicción para conocer del asunto, luego, no existe irregularidad alguna que deba ser saneada, y menos con ello sustentar una pérdida de esta, aplicando de manera retroactiva el cambio jurisprudencial efectuado por la H. Corte Constitucional en esta materia”[10]. El juez invocó los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, 16 y 624 el Código General del Proceso (en adelante, CGP) y 2 del CPTSS y el Auto 389 de 2021.

 

4.                 El 16 de noviembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 20 de noviembre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[11].

 

I.                       CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

6.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda formulada en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES, la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Consorcio Sistema de Administración y Pago SAYP 2011. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[13], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

8.                 La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

(i)   Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[17], y el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Sección Primera, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[18].

 

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de reparación directa, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

 

4.     Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021

 

9.                 En el Auto 389 de 2021[19], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

10.             Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[20] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[21]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[22], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[23].

 

11.             Por lo demás, en el Auto 862 de 2021[24] la Corte Constitucional precisó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 es aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”. 

 

5.     Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

 

12.             En el Auto 1942 de 2023[25], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[26]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: 

 

(i)     Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

 

(ii)   Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

 

13.             Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

 

 

 

 

 

 

14.             En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

 

 

15.             Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

 

6.     Caso concreto

 

16.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por cuanto (i) a través de la demanda se pretende el reconocimiento y pago 9.454 cuentas de recobros por un valor de $4.013.094.487,00, y (ii) se cuestiona las decisiones del demandado, por medio de las cuales negó el pago tales cuentas, en el marco del trámite administrativo de recobro. Por ende, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. La Sala reitera que, conforme a lo dispuesto por el Auto 389 de 2021, la competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, las reglas de transición indicadas (párr. 13 supra) serían aplicables al caso sub examine. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4892, para lo de su competencia.

 

II.                    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

 

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Compensar EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES, la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Consorcio Sistema de Administración y Pago SAYP 2011.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4892 al Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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